23. 8. 2019 8:45

ROZHOVOR Asi by se nedalo spočítat, kolik lidí se v poslední vládní krizi kolem Ministerstva kultury odvolávalo na Ústavu. Profesor ústavního práva Václav Pavlíček je autorem dodnes uznávaného prvního komentáře k Ústavě. A jednoznačně říká, že prezident Zeman nedělá nic jiného, než dodržuje trend, který nastavil už Václav Havel. Špatné zprávy má naopak pro Václava Lásku a další senátory, usilující o sesazení prezidenta.

Foto: ReproFoto: ČT

Popisek: Odborník na ústavní právo, profesor Václav Pavlíček

Na prezidenta republiky je v Parlamentu projednávána ústavní žaloba. Když si vezmeme ty skutky, které senátor Láska jako její autor sepsal, má podle vás šanci obstát?

Tak o tom samozřejmě rozhodne Ústavní soud, pokud tedy bude vůbec podána. Jen bych k tomu chtěl říct, že okamžitě poté, co byl prezident Zeman podruhé v přímé volbě zvolen, se objevila petice směřovaná senátorům s velmi podobnými požadavky.

Takže já bych to popsal spíš jako snahu té skupiny, která se ve volbách ukázala jako menší, aby když se jí nepodařilo zvítězit ve volbách, tak aby prezidenta odstranila z jeho funkce. Samotný návrh žaloby vypadá tak, že je to spíše spor politických koncepcí než spor o neplnění Ústavy. Lze to doložit zejména na tom, že skutky, které jsou prezidentovi vytýkány, činili i předcházející prezidenti a za protiústavní delikt se to u nich nepovažovalo.

Obecně je třeba říci, že pro interpretaci Ústavy je v každém systému klíčový ten první prezident, který po nějakém politickém převratu úřaduje. Platilo to za první republiky u Masaryka, platilo to víceméně i po převratu v roce 1948 u Klementa Gottwalda, a platí to plně u toho, co po roce 1989 uplatňoval Václav Havel.

Takže je to pokračování v trendu výkonu prezidentské funkce, který nastolil Václav Havel?

Ano, zcela určitě. A je to možné doložit na jednotlivých skutcích.

Pojďme se zaměřit na institut ústavní žaloby, kterému prezident Zeman nyní čelí. Kdybychom to vzali od samého počátku, od vzniku Ústavy v roce 1992, myslíte si, že tato pojistka je v české Ústavě, když uvážíme její celkovou koncepci, vhodná?

A tak to určitě ano. V ústavách taková pojistka bývá. Dokonce v první československé ústavě z roku 1920 se vztahovala nejen na prezidenta, ale i na ministry. Takže i ministři mohli být voláni k ústavní odpovědnosti za špatný výkon úřadu, i když se to nakonec v praxi nikdy neuplatnilo.

Jak to jde dohromady s tím, že prezident je podle Ústavy z výkonu funkce neodpovědný? Není to trochu rozpor?

Ne, naopak. Je třeba, aby za pravomoci, které jsou v Ústavě vymezeny, někdo odpovídal. V případě pravomocí podle článku 63 nese odpovědnost vláda, respektive příslušný ministr. To odpovídá parlamentnímu systému.

Já jsem si tento týden přečetl v Právu názor publicisty Žáka, který je jinak přemýšlivý, ale tady tvrdil, že ministři nepotřebují být kvalifikovaní, že na to mají náměstky. Ale to je zásadní omyl, protože kdyby nebyli kvalifikovaní, tak jak mohou odpovídat za to rozhodnutí podle čl. 63, které spolupodepisují? Teď se to řeší třeba u soudu s bývalou ministryní obrany Parkanovou. Takže požadavek, aby ministři věci rozuměli, je zcela namístě, aby mohli odpovídat za to, co podepisují. A to se týká i současných diskusí o ministru kultury.

 

Institut ústavní žaloby prošel podstatnou proměnou v roce 2013, když byl rozšířen okruh deliktů, za které může být prezident stíhán. Kromě deliktu velezrady, který tam byl od počátku, byl přidán delikt „hrubé porušení Ústavy“. Jak moc toto výrazné rozšíření podle vás změnilo povahu toho institutu?

Je třeba to číst tak, že jestliže ty skutky podléhají stejné sankci, tak by také měly být obdobného významu a závažnosti. Takže jestli bylo to „hrubé porušení Ústavy“ umístěno do jednoho ústavního článku vedle velezrady, tak by také mělo být posuzováno obdobným způsobem jako velezrada.

 

Nebylo to v novele Ústavy z roku 2013 napsané příliš „gumově“? Velezrada je v onom článku velmi přesně popsána, zatímco onen nový delikt prakticky vůbec.

Určitě je to velmi „kaučukové“ ustanovení. A proto, aby nebylo „kaučukové“, tak jej musíme nějak interpretovat. A právě pro tu interpretaci je klíčovým východiskem porovnání s tou velezradou.

A ještě s tím souvisí další věc. Senát tu žaluje skutky, které se staly ještě před účinností té novely.

A také před obnovením prezidentského mandátu. A k tomu je třeba říci, že volby vždy znovu legitimizují volenou funkci. Suverénem je lid, a pokud se rozhodne, že chce znovu prezidenta, který doposud funkci vykonával určitým způsobem, který byl v době volby znám, tak nemůže být zpětně zbaven funkce. Protože to skutečně je zpětná působnost, která je nepřípustná.

argument už v debatě zazněl. Ale někteří senátoři a někteří právníci jej kritizovali, že to tak není a že i skutky z prvního období prezidenta Zemana žalovat lze, protože odpovědnost obnovením mandátu nezaniká…

Já myslím, že zaniká. Vždycky to tak v právu bylo. Ale upozornil bych ještě na jednu věc. V publicistice řada právníků i dalších lidí vystupuje z pozice nezávislých expertů, kteří objektivně komentují nějakou ústavněprávní situaci. Ale často to jsou lidé, kteří figurovali ve volebních štábech prezidentových protikandidátů. Takže oni nevyjadřují nezávislé právnické stanovisko, oni vyjadřují stanoviska, se kterými byli součástí volebních štábů.

Ono až tak nejde o to, na jaké katedře nebo v jakém ústavu člověk právě sedí. Jestliže jsem působil v nějakém týmu a podporoval nějakého kandidáta, tak se nemám tvářit, že mé stanovisko vůči člověku, který jej porazil, je objektivní.

Možná by se totéž dalo říct přímo o některých senátorech, vždyť někteří z nich přímo proti prezidentu Zemanovi kandidovali. A jestliže takto nakládají se svou ústavní pravomocí obžalovat prezidenta, nedá se to už označit za zneužití ústavní žaloby k politickým účelům?

Myslím, že se to tak dá označit. Vrátím se k tomu, co už jsem řekl, že předcházejícím prezidentům takové skutky byly tolerovány. Kdybychom si vzali ty skutky, které jsou prezidentovi vytýkány, tak je tam například ten známý případ „nejmenování profesorů“.

Přitom již za úřadování prezidenta Havla rozhodl Ústavní soud o stížnosti jednoho docenta, který nebyl jmenován profesorem. Ústavní soud tehdy tu stížnost odmítl a řekl, že na jmenování nemá právní nárok. A že vláda, nebo posléze prezident, mohou rozhodnout proti návrhu vysoké školy, kde se uchazeč o profesuru uchází.

To rozhodnutí je známé, ale dneska se jím nikdo nezabývá. Protože pak bychom museli říci, že to rozhodnutí Ústavního soudu bylo protiústavní, a přitom tehdy tím adeptem nebylo napadeno, a bylo akceptováno. A pak bychom museli říci, že protiústavní byl i tehdejší postup prezidenta Havla. Takže to ukazuje, jak jsou tyto námitky proti prezidentu Zemanovi tendenční.

Prezident Havel také nejmenoval rektora vysoké školy, který byl řádně zvolen.

On jako první prezident nastavil nějaké zásady a jeho nástupci pak konali obdobně. Jiná věc je, že když ti pozdější prezidenti tehdy byli v jiných ústavních funkcích a dostali se s prezidentem do konfrontace, tak se jim to nelíbilo, a teď to používají sami. Ale to je v podstatě jen další důkaz, že tento spor je politický, ne ústavněprávní.

se o tom, že jsou to trendy nastavené již od prezidenta Havla. Ale jsou nějaké jednotlivé věci, ve kterých se dá říci, že ten trend byl změněn? Že to ti pozdější prezidenti dělají v přímém rozporu s tím, jak postupoval prezident Havel?

V politické oblasti určitě. V právní si myslím, že příliš ne. Vezměme si třeba příklad poslance Miroslava Grégra, kterého Václav Havel odmítl jmenovat místopředsedou vlády.

PREZIDENT HAVEL DOKONCE PREMIÉRA ZEMANA PŘESVĚDČOVAL, AŤ GRÉGRA  VYHODÍ Z VLÁDY ÚPLNĚ

Ano, odmítal jej jmenovat „z filozofických důvodů“, neboť prý Grégrovu vizi průmyslu považoval za „zničení naší země“. Nakonec jej ale po několika měsících přece jen jmenoval.

Nebo jiný příklad, ten považuji za ještě závažnější. Poslanecká sněmovna navrhla prezidentu Havlovi sociálního demokrata Františka Brožíka za viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu. A prezident Havel jej nejmenoval. Nejmenoval jej až do té doby, než té Poslanecké sněmovně skončilo funkční období, a nová mu pak předložila jiného kandidáta.

KAUZA BROŽÍK: SPROSŤÁRNA, STRAŠNÉ BEZPRÁVÍ, ZNĚLO OD PREZIDENTA HAVLA

To jsou všechno důkazy toho, jak se utvářela interpretace Ústavy od prvního prezidenta České republiky. A to v těch diskusích zaniká. Dnes někteří právníci nebo politici argumentují ve stylu „prezident je povinen konat“. To přitom Ústava nikde nestanovuje, a ani nemůže stanovovat.

Prezident například nemůže jmenovat ministrem nikoho jiného, než koho mu navrhne předseda vlády. Ale není to tak, že musí jmenovat každého, kdo je mu navržen. Je to omezené negativně, ale pozitivně nikoliv.

 

Na počátku tohoto týdne mluvil v ČT politolog Daniel Kroupa, který tam řekl, že prezident se k Ústavě chová tak, že kdyby se stejně choval řidič k silničním předpisům, tak skončí ve vězení. Čili tím vlastně říká, že prezident porušuje Ústavu. My jsme se tu teď celou dobu bavili o tom, že jednotlivá ustanovení Ústavy jsou v ústavní a politické praxi „interpretována“. Dá se určit nějaká hranice mezi „interpretací“ a „porušením“ Ústavy?

Interpretace je charakteristická tím, že záleží na tom, kdo interpretuje. Třeba zmíněný pan Kroupa je bývalý poslanec za ODA. Tím, že teď učí na nějaké vysoké škole, tak neztratí svou politickou minulost, své názory a stanoviska.

V tomto konkrétním případě je zajímavé, že ODA dokázala velmi flexibilně měnit své přístupy k některých právním otázkám. Třeba před rozdělením federace podporovali vznik druhé komory českého Parlamentu z poslanců zvolených do Federálního shromáždění. Jenže pak přišly volby, ODA se do Federálního shromáždění nedostala, a najednou tu myšlenku druhé komory opustili.

Jedním z lidí, kteří v té straně tehdy provedli tento obrat, byl i pan Kroupa. Takže to, myslím, ukazuje na sklony zaujímat dost tendenční a neobjektivní postoje.

Jiná věc je, že do té diskuse nejsou povoláni lidé, kteří by stanoviskům například pana Kroupy oponovali. To je podle mě podstatné.

To je pravda. V tom pořadu byl pouze pan Kroupa a moderátor.

O to až tak nejde. Je to spíše o tom, jak často je pan Kroupa se svými komentáři zván. On představuje nějaký politický názor, který díky tomu zaznívá nadstandardně často a debata je pak zkreslena.

V roce 2013 už žaloba nebyla projednána Ústavním soudem, protože mandát prezidenta Klause mezitím uplynul. Přesto se někteří senátoři domáhali, aby Ústavní soud i tak rozhodl, aby do budoucna „nastavil mantinely“ nebo „dal stanovisko“. I dnes při žalobě na prezidenta Zemana slyšíme argument (například při přemlouvání poslanců, aby ústavní žalobu podpořili), že věc by měla dojít před Ústavní soud, aby „zazněl autoritativní názor“. Mně to přijde zcela proti smyslu deliktního řízení, které má rozhodovat o naplnění viny a spáchání skutkové podstaty, ne vést nějaké akademické disputace.

Plně s vámi souhlasím. V trestním řízení se také nestaví lidé před soud jako obžalovaní z vraždy jen proto, aby se zjistil právní názor soudce na vraždu. Stejně tak není možné odlišný politický názor označit jako velezradu.

Dokonce se domnívám, že tu chybí nějaký vyrovnávací prvek, který by zajistil, aby v případě, že někdo je neoprávněně obviněn, podléhal sankci ten, kdo jej neoprávněně obvinil. V právu to tak funguje odnepaměti. Jinak se totiž dostáváme do permanentní politické krize.

Podívejte se do USA, odkud institut impeachmentu pochází. Tam ani proti prezidentu Trumpovi žaloba podána nebyla, i když opoziční Demokraté dlouho a hlasitě mluvili o tom, jak jej určitě žalovat budou. Protože si uvědomili, že by to nemělo smysl.

Velezrada, to je nejzávažnější protistátní delikt. Je to něco, čím může prezident ohrozit samotné základy státu. Největší zrada, co může být, proto „velezrada“. A jestliže vás někdo neoprávněně obviní z tohoto nejzávažnějšího možného zločinu, tak by za to potom taky měl nést odpovědnost.

To není až tak záležitost nějaké právní normy, ale spíše právního vědomí a citu těch lidí, co tato obvinění vznášejí. Že by si měli uvědomit, do jaké míry tímto svým jednáním rozkolísají celý ústavní systém.

Senátor Václav Láska se i přesto rozhodl sepsat žalobu o sedmi bodech. Některé z nich už jsme probrali. Když se v Senátu projednávala, hovořilo se i to tzv. „variantě Staněk“, tedy zúžení žaloby pouze na aktuální případ ministra kultury. I někteří senátoři, kteří pro tu širší žalobu nehlasovali, naznačovali, že „variantu Staněk“ by podpořili. Je chování prezidenta Zemana v této kauze takové, aby to ospravedlňovalo ústavní žalobu?

Zase bych se vrátil k případu Miroslava Grégra. To tehdy u prezidenta Havla nebylo považováno za protiústavní delikt.

O střetu prezidenta a premiéra při jmenování a odvolávání ministrů se hovoří už od devadesátých let. Existuje na to široká škála názorů, na jedné straně se říkalo, že prezident není „automat na podpisy“, na druhé se říká, že vládě předsedá premiér, takže by prezident měl akceptovat jeho vůli. Jak je to podle vás?

To nejpodstatnější jsem napsal už do komentáře k Ústavě, který jsem napsal po jejím vydání, a byl to první komentář, který k ní vyšel. Tehdy samozřejmě nebyla ta praktická zkušenost, kterou s těmi články Ústavy máme teď. Vycházel jsem z literatury a ze zkušeností z dob první republiky, taky ze zkušeností jiných parlamentních republik.

Už tehdy jsem napsal, co jsem říkal a co je v rozporu s tou žalobou. Totiž, že platí, že prezident nesmí jmenovat nikoho, koho mu nenavrhne premiér. Vládu vytváří její předseda, ten musí dbát na to, aby měl zajištěnou většinu v Poslanecké sněmovně, fungující koalici a tak dále.

To ale neznamená, že mu prezident každého kandidáta skutečně musí jmenovat. Vzpomeňme si, jak si prezident Klaus některé ministry přezkušoval. A kdybychom se podívali do první republiky, tak Masaryk při jmenování členům vlády, kteří nastupovali uprostřed volebního období, přímo psal do jmenovacího dekretu, co mají ve funkci dělat.

Ústava České republiky je výrazně inspirována československou ústavou z roku 1920. A je třeba říci, že ten prvorepublikový ústavní systém fungoval v podstatě bez problémů. A pokud na něj chceme navazovat, tak to znamená pokračovat i v tom trendu chování prezidenta při jmenování ministrů.

Takže by to mělo stát na dohodě mezi prezidentem a premiérem?

Jistě. Není možné, aby prezident nahrazoval premiéra. Ale je třeba myslet také na to, že opozice má zájem odstranit premiéra a jednou z možností, jak toho dosáhnout, je vnesení rozkolu mezi prezidenta a premiéra. Takže padají různá obvinění, ostrá slova, a také se politici obviňují z porušování Ústavy, což ale nemusí znamenat, že Ústava skutečně je porušována.

Podstatné je stále myslet na jednu věc. Ústavní systém je ústavním proto, aby fungoval. Ne proto, aby byly neustále živeny spory a konflikty mezi ústavními institucemi. To se pak dostaneme do situace, jaká byla ve výmarském Německu, což byla demokracie, kterou ale lidé byli otráveni a toužili po autoritativní vládě.

Stabilizace demokracie totiž znamená také to, že ta demokracie bude mít autoritu. A že si lidé nebudou myslet, že by bylo lepší, aby tady někdo zavedl nějaký „pořádek“. A to by si měli uvědomit především ti, kteří tu neustále rozněcují ústavní konflikty.

Historie sporů mezi prezidentem a premiérem v ČR je velmi dlouhá. Specifické postavení má mezi nimi ten z roku 2017 mezi prezidentem Zemanem a premiérem Sobotkou kvůli ministru financí Babišovi. Tehdy došlo ke konfliktu mezi dvěma vládními stranami. Nastává v takových případech prostor pro prezidenta jako „mediátora“ jejich sporů?

Prezident by měl být v ústavních vztazích mediátorem vždycky. Ale ten případ, co jste zmínil, je zajímavý i pro současnou situaci. Tehdy předseda vlády přinutil hlavu druhé nejsilnější koaliční strany, aby odešla z vlády, což je dost neobvyklé. Ale také odmítl respektovat návrh této strany na novou ministryni. Tehdy byla navržena náměstkyně Schillerová a premiér ji odmítl prezidentovi navrhnout.

Takže to, co se teď vytýkalo v diskusích o ministru kultury, bylo tehdy prezentováno zcela opačně. Ona je v politice paměť vždy velmi krátká. Ale toto by se zapomínat nemělo, už proto, že to není zase tak dávno.

Tehdy prezident také naznačil, že demise premiéra nemusí automaticky znamenat demisi celé vlády.

Již za působení prezidenta Havla došlo k vytvoření úřednické vlády Josefa Tošovského. Tehdy poprvé se řešil problém, zda demise předsedy vlády znamená demisi celé vlády. Tehdy se právníci z akademického světa i z politiky sjednotili, že je třeba vycházet z toho, že za složení vlády odpovídá premiér, takže odchodem premiéra musí padnout i celá vláda. Jinak by se narušil celý koncept, že je věcí premiéra, kdo bude ve vládě. Pokud bychom připustili, že je možné vyměnit jen předsedu vlády, tak by bylo problematické trvat na tom, že člen vlády musí mít důvěru premiéra.

Na závěr se zkusme zamyslet obecněji. Prezidentovi je vyčítáno, že porušuje Ústavu tím, že se podle některých příliš zapojuje do výkonné moci. Dokonce někteří straší, že bude nastolen „poloprezidentský“ či dokonce „prezidentský“ systém. Jenže ono je to složitější. Prezident podle Ústavy je součástí výkonné moci a Ústava mu dává mnohé pravomoci, jak do výkonné moci zasáhnout. Zmínil bych např. článek 64 odst. 2. To nabízí poměrně široké možnosti zasahování do práce všech ministrů. Jak je tedy možné, že někteří označují zasahování prezidenta do výkonné moci za protiústavní?

 

Když Ústava vznikala, byl jsem proti tomu, aby byl prezident v Ústavě formálně zařazen do výkonné moci. Dlouhodobě jsem přesvědčen, že to není správné. Je to relikt první republiky.

Pokud by prezident chtěl, hypoteticky, mohl by důsledným uplatňováním té pravomoci z čl. 64 být v podstatě druhým předsedou vlády, který by mohl ovlivňovat práci jednotlivých ministrů?

Myslím si, že ne. I když samozřejmě někteří prezidenti v některých situacích do exekutivy zasahují více. Vzpomeňte si třeba na Václava Havla v prvních letech po roce 1989. Tehdy jako prezident podával zprávy o stavu republiky a premiéra Čalfu dost výrazně odsunul na vedlejší kolej. A to bez toho, aniž by se cokoliv změnilo v Ústavě.

Podstata prezidentské funkce v našem systému je, že zasahuje do všech mocí. Jmenuje soudce, tím zasahuje do soudní moci, má právo udělovat amnestii a milosti, což do ní nepochybně zasahuje také. Svolává zasedání Poslanecké sněmovny, tím zasahuje do moci zákonodárné, vyhlašuje volby a další věci.

Takže by bylo lepší, kdyby byl jako specifická kategorie „hlava státu“. Tak to bylo v Ústavě psané po roce 1945. Tehdy byl mimo moci a byl oddělen od té výkonné.

Mimochodem, ani státní zastupitelství by podle mě nemělo být součástí výkonné moci. Nedávno se tu vedly vášnivé diskuse, že je státní zastupitelství ovlivňováno výkonnou mocí. Ale vždyť ono je součástí výkonné moci, je pod ni zařazeno.

A jestliže něco je přímo v Ústavě, tak kvůli tomu nelze útočit na ministryni spravedlnosti nebo na prezidenta.

PL